Był synem księgarza w Wilnie – Wacława Leona Makowskiego i Apolonii z domu Chełmińskiej.
W 1898 ukończył gimnazjum w Wilnie. Do 1902 studiował prawo w Warszawie, a następnie odbył studia uzupełniające na Wydziale Filozoficznym Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, a także we Lwowie i w Paryżu. W trakcie studiów związał się z niepodległościowym ruchem socjalistycznym, za udział w którym był aresztowany w 1901 i 1906 przez władze rosyjskie. Po studiach pracował jako pomocnik adwokata. Publikował również w czasopismach Themis Polska, Atheneum i Gazeta Sądowa Warszawska. W latach 1905–1907 działał w Kole Obrońców Politycznych oraz w Towarzystwie Kultury Polskiej (1906-1913).
Podczas I wojny światowej związał się ze środowiskiem Legionów Polskich.
Organizował sądownictwo obywatelskie, działał w Milicji Obywatelskiej w Warszawie, a także w Radzie Głównej Opiekuńczej (1915). W 1916 został wicedyrektorem Departamentu Sprawiedliwości Tymczasowej Rady Stanu, a w 1918 (od 27 lutego do 4 kwietnia) był kierownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości.
W latach 1920–1922 pełnił czynną służbę wojskową jako oficer w wojskowej służbie sprawiedliwości. Po przeniesieniu do rezerwy w 1922 został zaliczony do pospolitego ruszenia oficerów Korpusu Sądowego w randze pułkownika.
W dwudziestoleciu międzywojennym zaangażował się w działalność polityczną, w ramach obozu Piłsudskiego. W latach 1928–1935 (Sejmy II i III kadencji) był posłem z rekomendacji BBWR (w okręgu poleskim i warszawskim). Jako poseł przewodniczył Komisji Konstytucyjnej, a w latach 1931–1935 był wicemarszałkiem Sejmu. W okresie 1935–1938 był wicemarszałkiem Senatu, a od 28 listopada 1938 do wybuchu II wojny światowej marszałkiem Sejmu z ramienia Obozu Zjednoczenia Narodowego. W latach 30. reprezentował polski parlament w Unii Międzyparlamentarnej.
Był ministrem sprawiedliwości w rządach Artura Śliwińskiego, Juliana Nowaka i Władysława Sikorskiego, a po przewrocie majowym w pierwszym, drugim i trzecim rządzie Kazimierza Bartla w 1926.